十九大报告指出，全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。随着我国经济社会的发展，城市在不断膨胀，由此形成了兼具城市特点和农村特点的城乡结合部。城乡结合部人口流动性强，利益关系错综复杂，不同所有制土地以及不同行政管理体制交汇，治安案件高发突发，是城市化进程中矛盾最集中、最普遍的区域。这些区域社会治理的问题已提上党和政府的议事日程，必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面，坚定不移走中国特色社会主义法治道路。

　　一、城乡结合部治理相关概念

　　20世纪初，一些发达国家因为经济和人口的活动转移，在地域上开始不断由城市向郊区扩展，出现了一个兼具城乡特征但不同于城乡的特殊地带，西方学者将其称为城市蔓延区或扩展区。近年来，我国经济进入高速发展期，城市也不断向外围扩展，加快了城乡的融合，出现了一个和西方国家城乡结合部类似的地带。

　　(一)城乡结合部概念

　　城乡结合部概念是20世纪80年代我国土地管理部门提出的，指的是兼具城市和乡村土地利用性质的城市与乡村之间的过渡地带[1]。实践告诉我们，经济增长并非同时出现在所有地域，而是首先出现在大城市的中心区域，然后再向周边地区的广大农村扩展，从而产生了一种既有别于城市又不同于乡村的区域，这就是城乡结合部。城乡结合部作为“乡村之首，城市之尾”，是农村与城市的重要节点，是城市向农村辐射的混交地。这种城乡结合部随着城镇化过程的加快，带来了行政区域的调整，产生了管理混乱、人流复杂、社会治安不稳定等一系列问题，加大了社会治理的难度。

　　(二)城乡结合部治理

　　“治理”和“管理”虽仅一字之差，但与传统意义上的“管理”相比有很大不同。它是指在政府的引导下，依靠公众力量，运用政治、经济、法律、教育等多种手段解决社会问题，实现社会的长治久安。重点是强调多元化、民主与合作式管理，而不是单一垄断的管理。

　　城乡结合部治理是指城乡结合部这一特殊区域在政府的主导下，依靠群众参与，采取与居民互动等一系列手段进行多元化管理，以达到该区域居民生活稳定，经济有序发展的一种政府行为方式。

　　二、城乡结合部治理现状

　　近年来我国无论是在大城市还是像常德这样的中小城市，在城乡结合部治理方面都遇到了不少难题，而要实现城镇化，有效的治理城乡结合部并引导其健康发展显得尤为重要。调查发现，常德市及其县(市区)城乡结合部的治理有如下一些问题：

　　(一)产业发展落后

　　城乡结合部经济形式多为“低端瓦片经济”，具有小散低劣和临时性质的特点，经济效益普遍不高，无法实现可持续发展。

　　首先是城乡结合部产业发展层次低。城乡结合部的小企业和个体户众多，呈现出规模小、分布广、污染重、治理难的特产。数据显示，常德市及其县(市区)城乡结合部的小企业占所有企业的53%，新兴企业仅占7%，更多的是个体经营户。石门县城的宝塔社区有一条“夜市街”，既没有统一的规划，更没有科学的管理，规模很小且多是占道经营，污染严重，曾因影响周边居民生活而屡遭投诉后被停业整顿，经常是今天还生意红火，明天就冷火秋烟。

　　其次是城乡结合部产业单一少活力。城乡结合部地区大多因为人才引进、项目成本、创新技术等资源的限制，新兴产业难以落脚，产业比较单一，导致其经济发展活力不足。数据显示，常德市桃源县梅溪桥社区有各类门市上百家，大多为餐饮、小超市、五金店、手机销售、维修店、粮油蔬菜店、各类地摊等，它们作为传统服务业，以销售小商品为主，商户之间竞争压力小，产业发展缺乏活力。

　　最后是城乡结合部产业低端无支柱。对于城乡结合部来说，支柱产业不但可以解决税收、就业等问题，更重要的是具备顽强的生命力，能推动区域经济的可持续发展。但对于当前我国大部分的城乡结合部来说，几乎没有因地制宜的支柱产业，经济发展后劲严重缺乏。数据显示，常德市及其县(市区)范围内的城乡结合部拥有支柱企业的社区仅占5%，这种缺乏领头羊的现状自然显得活力不足。

　　(二)基础设施薄弱

　　基础设施是指能为群众生产生活提供基本生存保障的设施，是稳步推进国民经济各项事业发展的基本保证，一般包括水电、交通等市政建设。在城乡结合部，越完善的基础设施越有助于民众的安居乐业。但因为规划、拆迁以及项目资金等各个方面的原因，部分城乡结合部的水电和燃气供应等与群众生产生活密切相关的基础设施严重不足。

　　随着郊区经济的快速发展，其与城市的往来也日益频繁，而城郊之间往来的道路状况也是问题百出。本课题组在常德市临澧县进行了是否满意所居住区域交通状况的随机问卷调查。结果显示，城乡结合部居民对交通道路状况很满意的为21%，一般满意的为26%，不满意和很不满意的分别占了43%和10%。这主要是因为其道路主要多属街道(村居)自管，保养水平不高，不少村级道路白色污染严重。且由于不少道路正在建设与整治，使得道路状况十分复杂，路边环境很差。加上道路两侧没有路灯，造成夜间事故频发。

　　(三)治安秩序较差

　　首先是居民成分多样、违法犯罪案件频发。城乡结合部居民主要由当地因拆迁失地的农民和外来务工人员构成，这些居民一般因自身文化水平较低、劳动技能差导致了难以找到一份谋生的工作，闲置时间长而整日无所事事，迫于生存压力容易走上犯罪道路。调查发现常德市及其县(市区)范围内各城乡结合部经常发生偷盗摩托车以及入室盗窃等违法案件，对居民生活产生了很大困扰。此外，城乡结合部的物价不高，房屋租赁费用较低，导致大量外来人口在此聚集，加之出租房屋管理制度不完善造成其居住人员非常复杂，对社会治安产生了不利影响。

　　其次是安防工作薄弱、违法犯罪难以打击。调查得知，城乡结合部的防范力量颇为薄弱，治安防控的主要力量严重不足，加之城乡结合部人口增长迅速，警力紧张的问题更加严重。再加上各辖区的中心区域、人口密集路段和交通要道监控系统安装较少，无法对一些违法犯罪案件多发路段进行24小时监控，更不可能对一些惯犯进行长期建档跟踪，这就更增加了治安防控和打击处理的难度。

　　(四)环境污染严重

　　新型城镇化强调的是人的城镇化，其中最重要的就是为人的生存和发展提供良好的环境。但目前城乡结合部环境污染严重，脏、乱、差现象突出。

　　1.居民区环境卫生状况差。城乡结合部的居民区类型很多，既有社区居民区、村镇居民区、也有棚户居民区。社区居民区的环境状况一般较好，村镇居民区的环境则较差[2]。常德市石门县新关镇的主导产业是水泥建材，有几家大型水泥厂，其生产过程中产生的大量灰尘和污水等给居民区的环境造成了相当大的破坏。棚户居民区的卫生状况尤其糟糕，棚户区的居民大多无稳定收入，所居住的棚户区内阳光昏暗，污水横流，糟糕的卫生环境状况令人堪忧。

　　2.城乡结合部水污染严重。城乡结合部的水污染主要是生活污水污染和工业污水污染。调查发现，城乡结合部基础设施不完善，排水设施较为落后，致使生活污水直接排放至河道，造成严重的水污染。而城乡结合部的企业大都分散在居民区，管理难度大，在经济利益的驱动下，工业污水未经任何处理就直接排放，也给城乡结合部的环境造成了严重的污染。

　　3.城乡结合部的固体垃圾多。由于城乡结合部地处郊区再加上管理不善，大部分区域都未形成科学环保的垃圾管理系统。再加上区域内建筑工地较多，产生的建筑垃圾量也比较大，这些建筑废弃物一般不会造成较大危害，但房地产开发企业为了节约成本，将在建设过程中产生的大量建筑垃圾堆积在建筑工地周围，逐渐形成巨大的垃圾山，使得城乡结合部环境卫生状况与我国建设现代都市的目标极不相称。

　　(五)公共服务欠缺

　　公共服务是指城乡公共设施，为社会公众提供医疗、教育、文化等方面的生活保障。目前在城乡结合部基本公共服务领域还有很大缺口。

　　在医疗保障方面，调查发现各城乡结合部的社区医疗设备大都很不完善，加上居民们都不太信任小型的医疗站，而愿意辗转去城区医院就诊，很容易拖延时间，耽误救治。

　　在教育保障方面，城乡结合部师资配置不优，难以满足区域居民子女受教育的需求，纷纷选择城区学校就读，这就造成了城区学校学生超员，满足不了入学需求，容易诱发群众不满。

　　在科技文化方面，城乡结合部缺乏基本文体设施，居民无法开展文体活动，于是以打牌赌博的“小茶馆”应运而生，并扩张迅速，对居民的精神文明建设极为不利。

　　三、城乡结合部治理难的原因

　　为了解决城乡结合部的治理问题，使其稳定和谐发展，必须找到产生问题的根源。对此，笔者对其主要原因作如下分析。

　　(一)重方法轻制度，治理体系不完善

　　城乡结合部由于其地域的特殊性，导致治理问题繁杂琐碎，在治理过程中又没有相关制度进行规范，通常不看过程，只重结果，造成了城乡结合部矛盾多发，纠纷不断。为了维护社会稳定与和谐，政府工作人员往往需对辖区里的上访户进行多次约谈，而为了稳定此类人员，工作手段多以安抚为主，对于此类治理现状，急需一套规范化的治理体系来进行约束。治理体系是治理能力现代化的前提和基础，是保证党领导人民有效治理国家的手段，治理体系的不完善将直接导致城乡结合部政府工作失去依托。

　　(二)重政府轻公众，治理主体缺位

　　城乡结合部由于其地域原因，民众素质良莠不齐，权利和责任意识不高。在城乡结合部治理中，民众极少有参与机会，如何治理，怎样治理，往往都是政府直接决策，缺乏与民众沟通，导致治理主体缺位，从而引发治理困境。

　　尤为突出的是缺乏畅通的参与渠道和成熟的民主制度。本课题组在常德市鼎城区的居民参与度随机调查显示，有30.6%的民众认为城乡结合部缺乏参与渠道，有16.7%的民众认为现有制度不完善。城乡结合部是流动人口较多的区域，而且中青年群体占大多数，微博、微信等新媒体对他们的生活影响巨大，不少地区缺乏畅通的民众参与渠道，也忽视了新媒体技术对于城乡结合部综合治理的重要作用，这显然不利于公众参与社会治理。

　　(三)重稳定轻发展，治理内容单一

　　城乡结合部正处于快速发展期，但往往也是矛盾多发期，在治理中要处理好稳定与发展的关系，稳定是发展的条件，发展是稳定的基础，但城乡结合部的治理现状却是重稳定缺发展，内容单一。

　　近年来，拆迁问题一直是我国群体性事件频发的主要诱因之一。随着城镇化的快速发展，城乡结合部也在不断面临此类问题，因为拆迁的关键在于安置，不止是给与房屋安置，更要给与产业安置。在调查中发现，城乡结合部对于拆迁户，一般处理方式是给予金钱补偿，集体搬迁或者自主搬迁即可，治理手段过于单一，治理上注重稳定，缺乏相关产业扶持，更没有因地制宜开发产业就地解决居民就业问题，工作中没把握好发展与稳定的辩证关系，缺乏以发展促稳定意识，推动区域内经济发展更无从谈起，最终导致治理难题频现。

　　(四)重眼前轻长远，治理规划滞后

　　城市规划是城市建设和管理的依据所在，是政府指导和调控城市建设、管理与发展的重要手段，是一个区域发展的灵魂[3]。城市规划往往与该地域的行政管理部门密切相关，但由于其过渡性质，使城乡结合部在规划时往往与城市衔接不够，难以融入城市整体规划。

　　1.城乡结合部治理缺乏长远眼光。马云说“眼光的长远是决定未来的关键”，一个成熟的区域，必然是具有长远规划的区域。但城乡结合部治理时大多只求“当下效应”，很少考虑长远发展。

　　2.城乡结合部治理缺乏科学规划。一是缺乏居住区域整体规划，居民大多祖祖辈辈原地翻修房屋，并没有工业区和居民区的科学划分。调查时发现，常德市石门县的宝峰街道办，一个120万千瓦的大电厂就建在居民区内，发电时排放大量废气，导致周边住户白天不敢开窗，严重影响居民生活。二是缺乏产业发展规划，居民失地后容易发生失业危机，急需科学的产业扶持来维持经济的稳定发展。

　　这些复杂的原因导致了城乡结合部的治理现状。过去我国城乡二元体制下采取城乡分治的办法,对兼具城乡特点的城乡结合部没有专门的规定,城乡结合部基层自治也难以适应城市和农村治理的方式。十九大报告指出，我们要坚持全面依法治国，建设社会主义法治国家，发展中国特色社会主义法治理论，因此，依法治理才是城乡结合部治理的关键一招。

　　【参考文献】

　　[1]李丽.城乡结合部的教育工作问题浅析[J].理论观察.2013

　　[2]张小君. 城市化进程中城乡结合部生态环境治理研究——基于温州瓯海区梧田街道个案分析[D].2009

　　[3]刘杰.城乡结合部社会管理的困境及其策略选择[J].学习与探索.2013